Il nodo dei processi decisionali pubblici nella gestione del Recovery Fund

Come recentemente evidenziato dal Financial Times (‘We expect Italy to do its homework’: Draghi and the EU recovery fund | Financial Times (ft.com)), il punto nodale dell’impiego delle risorse del Recovery Fund da parte dell’Italia, su cui il Governo Draghi dovrà segnare una netta discontinuità con il passato, è rappresentato – per usare le parole di Lucrezia Reichlin – dalla “incapacità strutturale dell’Italia di spendere denaro, che dipende dalla capacità del settore pubblico di prendere decisioni, porre in essere processi trasparenti ed effettuare audit‎”. Il corretto utilizzo delle risorse a disposizione (il “debito buono” secondo la dicotomia suggerita dal Presidente incaricato al Meeting di Rimini) dipenderà infatti dal grado di efficienza dei processi decisionali che a monte e a valle determineranno le relative scelte impiego. E sarà proprio su questo terreno che si giocherà la vera sovranità popolare, chiamando in causa insieme sia le forze europeiste che quelle sovraniste.  

Affrontare le emergenze sanitaria, sociale ed economica richiederà l’adozione di precise scelte di intervento pubblico e, quindi, processi decisionali che dovranno essere in grado di condurre a risultati coerenti con l’ordine giuridico-economico europeo. Pensiamo ad un intervento pubblico conforme all’ordine giuridico-economico europeo e, perciò, limitato nel tempo, ispirato a logiche di sussidiarietà e teso non ad occupare gli spazi propri della società civile bensì a sostenerne l’iniziativa in una logica inclusiva e non estrattiva, per effetto della quale l’allocazione dei benefici dell’intervento pubblico possa essere oggetto di redistribuzione piuttosto che di rendita politica. Precondizione quest’ultima per la ripresa e la resilienza del nostro sistema economico e, in ultima analisi, per la sostenibilità nel tempo del nostro modello di protezione dei diritti fondamentali della persona. 

La necessaria conformità delle scelte di intervento pubblico all’ordine giuridico-economico europeo riteniamo segni un’assoluta novità rispetto ad altre stagioni di interventismo pubblico. Poiché le scelte di intervento pubblico sono il risultato delle dinamiche politiche e dell’azione amministrativa secondo i diversi modelli offerti dall’ordinamento, per assicurare tale conformità risulta però necessario poter contare su un coerente ordine giuridico-politico il cui funzionamento (regole per il gioco e regole del gioco) dovrebbe essere tale da promuovere sulla sfera pubblica l’adozione di comportamenti cooperativi in grado di condurre (in via indiretta) l’interazione dei diversi attori che si confrontano sulla sfera pubblica (partiti politici, burocrati, elettori, portatori di interessi, etc.), verso esiti sociali soddisfacenti. Al contrario, come l’Italia ha a lungo sperimentato, laddove la coerenza tra ordine giuridico-politico interno e ordine giuridico-economico europeo si attesta su livelli scarsi, ciò è fonte di gravi disfunzioni istituzionali.

L’efficienza dei processi decisionali pubblici rappresenta una condizione essenziale per un’allocazione delle risorse funzionale alla tutela dei diritti fondamentali della persona e ad un ampliamento del benessere sociale complessivo, tale da contrastare le distorsioni e le disfunzioni che il processo democratico e l’azione amministrativa inevitabilmente producono. Tuttavia, la consapevolezza circa il contribuito indiretto che le regole su cui si regge l’interazione tra i diversi attori sulla sfera pubblica fornisce al benessere sociale pare tutt’altro che matura. Al prossimo esecutivo toccherà perciò il compito di supportare tale processo di maturazione, interrogando il Parlamento sull’effettiva capacità dei nostri processi decisionali pubblici di condurre ad esiti sociali coerenti con l’assetto giuridico-economico sovranazionale.

Continuare a rimandare il problema dell’efficienza allocativa dei processi decisionali pubblici – illudendosi che essi possano venir meno semplicemente per effetto di una maggiore possibilità di ricorrere alla spesa pubblica – rischia invece di aggravare il problema della sostenibilità sul piano finanziario del nostro paradigma garantista e della compatibilità di quest’ultimo con un sistema economico che, superata l’emergenza, rischia di degenerare verso forme di maggiore dipendenza dal settore pubblico, con conseguente maggiore stock di debito e minore capacità di ricorrere agli stabilizzatori automatici; nonché, di dover fare i conti con una società bloccata, incapace di essere parte attiva ed effettiva di quei processi argomentativi su cui si regge la democrazia costituzionale e che è condizione essa stessa di efficienza dei processi decisionali pubblici.

Si tratta allora, prim’ancora di interrogarsi su quali interventi è opportuno che rientrino nel Recovery Plan, di ripensare le regole dei processi decisionali pubblici quali condizioni discorsivo-razionali necessarie affinché l’intervento pubblico nell’economia e nella società possa rispondere contestualmente alle esigenze di equità espresse dal paradigma costituzionale garantista e a quelle dell’efficienza, in assenza della quale, la stessa effettività dei diritti fondamentali potrebbe essere messa seriamente a rischio in termini non solo di sostenibilità finanziaria, ma di tenuta complessiva della relazione che lega i diritti ai doveri costituzionali.

(Una versione ridotta del presente articolo è apparsa su Il Sole 24 Ore del 9 febbraio 2021 Il nodo dei processi decisionali pubblici nella gestione del Recovery Fund – Il Sole 24 ORE)

(Re)thinking Public Law to renew the Political System

People tend to think of the political system as a public institution based on high-minded principles, it’s not. Politics behaves according to the same kinds of incentives and forces that shape competition in any private industry (political exchange model, as Buchanan and Tullock call it). Our elections and our legislative systems are drowning in unhealthy competition: The political-industrial complex wins, and the public interest loses. Business, in pursuing its short-term interests, has become a major participant in the politics industry, exacerbating its dysfunction (M. Porter – K.M. Gehl, The Politics Industry)

We need to come back to reflect about the rules of the political system (the Public Law), cause the democratic game is done by the rules and a good game is the consequence of good rules. So, starting to the Buchanan’s theories and the constitutional political economy, I focused my studies on the Public Law’s functions and on the needed to look the Public Law as a discursive-rational framework. 

The EU (macro)economics constitution has contributed to change our approach about the competition in private sector and the public expenditures and the financial stability in the public sector. But political system has so far resisted, fueling populist movements and authoritarian forces. The pandemic and the Next Generation UE offers the possibility to give a coerence between our internal political order and the EU economic order. 

If we would begin to think the Public Law as a tool for a dialogue between society, politics and economics (like a part of the doctrine has suggested), we could improve the democratic system to lead it on the way of the mutual gains from joint committment to rules. Trought that way we could have healthy competition in politics—results, innovation, and accountability—by redesigning how we vote and how the public institutions use their  power to connect the acting in the public interest with getting reelected.    

To these issues I have dedicated my latest books ‘Public intervention between fundamental rights and economic rationality. Democratic dysfunctions and administrative functions as an exercise of popular sovereignty’ and ‘The Constitutional Democracy between economic power and popular sovereignty’. I hope these works would illuminate the root causes of political dysfunctions and points to the most powerful levers for transformation.

La partecipazione politica tra asimmetrie informative e institutional design

Partecipazione politica, design istituzionale ed efficienza delle regole dei processi decisionali pubblici per guardare oltre il pantano istituzionale che stiamo vivendo. #PublicLaw #PublicChoice #Economics #recoveryfund

A proposito di ‘crisi di sistema’ come la definisce il Direttore Massimo Giannini nel suo editoriale di oggi su La Stampa, si segnale il contributo in uscita sul prossimo numero della Rivista Prospettiva Persona diretta da Flavio Felice.

Il presente contributo intende proporre alcune chiavi di lettura per inquadrare il problema informativo/conoscitivo della politica dal punto di vista giuridico-istituzionale, sottolineando l’esigenza di un coerente institutional design in grado di fornire incentivi volti a incrementare la qualità della partecipazione politica e di preservare opportunamente quella relazione tra diritti fondamentali e doveri universali su cui si regge l’intero patto costituzionale.

Fisco, ricchezza, cittadino. L’alternativa collaborativa a una tassa patrimoniale

Avvenire, 31 gennaio 2021

Con un articolo denso e ricco di spunti interessanti del 2 dicembre 2020: «L’indebitamento di Anchise e la ricchezza di Enea», l’amico e collega Matteo Rizzolli, su queste colonne, argomenta la necessità di un «patto intergenerazionale» per affrontare la straordinarietà del tempo che viviamo a causa dell’impatto che la pandemia avrà sulle generazioni future. La proposta consiste in una «tassa una tantum che incida sui patrimoni con una misura di progressività collegata all’età». Occupandoci di scienze sociali, non discutiamo le intenzioni delle proposte e ammettiamo che siano tutte, compresa quella appena citata, mosse dalle migliori e orientate al bene comune. Tuttavia, proprio perché interessati come Rizzolli a soluzioni che possano implementare un ideale alto di azione politica, riteniamo che il ricorso alla leva fiscale in termini impositivi non sia una soluzione adeguata. 

Per tale ragione, proponiamo la stipula di un ‘patto fiscale’ tra cittadino e autorità politica, qualitativamente alternativo a quello avanzato dal collega. Partendo dal presupposto che il compito del mercato è di rendere possibile la crescita economica, ancorati alla tradizione dell’economia sociale di mercato, coltiviamo del fisco una visione funzionale, come il sistema dei prezzi dei servizi che il pubblico offre agli individui, alle famiglie e alle imprese. 

A questa prospettiva si oppone l’impostazione secondo la quale le imposte andrebbero pagate al ‘sovrano’ in ragione della condizione dei sudditi. Pensare che, per far fronte alle inevitabili esigenze finanziarie, si possa ipotizzare una nuova imposta patrimoniale significa rassegnarsi a uno schema nel quale il cittadino è sostanzialmente suddito. 

Se il problema è immettere nuova liquidità nel sistema economico, piuttosto che considerare il risparmio privato come il bancomat della politica, tale patto dovrebbe concentrarsi sull’idea di usare il sistema finanziario per canalizzare i risparmi su investimenti privati o su operazioni pubblico-privato relative a infrastrutture e iniziative di interesse pubblico o rispondenti a finalità di interesse generale. 

Questo approccio risulta coerente con il modello dell’economia sociale di mercato, rinviando a uno sforzo cooperativo incentrato sulla capacità di allineare gli interessi in gioco e di convogliare, su base volontaria e non coattiva, i risparmi privati sugli investimenti, coinvolgendo i cittadini in un grande progetto di trasformazione del Paese che veda il settore pubblico, a seconda dei casi, nel ruolo di facilitatore degli investimenti privati, di coinvestitore e di regolatore. 

Ci sono strumenti normativi ed esempi positivi nel Paese, amministrazioni che hanno sperimentato con successo l’alleanza tra pubblico e privato e territori capaci di fare sistema stimolando gli investimenti e contribuendo al miglioramento del sistema politico locale. Si pensi al ruolo che prodotti di risparmio gestito come i Piani individuali di risparmio (Pir), i Fondi specializzati in investimenti alternativi, gli European Long Term Investments Funds (Eltif), i Mini-Bond possono svolgere al fine di canalizzare il risparmio privato verso l’economia reale. 

Anche il risparmio previdenziale rappresenta un’opportunità per il Paese. Si pensi agli esempi di casse che hanno destinato parte dei loro investimenti a iniziative concrete in ambito sanitario e universitario. Si pensi, ancora, al ruolo che le finanziarie regionali possono svolgere quali pivot del sistema locale al fine di stimolare la progettualità dei territori convogliando risorse pubbliche, capitali privati e competenze manageriali. Infine, merita di essere citato l’esempio del Friuli Venezia Giulia che ha saputo fare tesoro del Frie, uno strumento agevolativo nato nel 1955, mettendolo a disposizione dell’iniziativa del settore privato. 

Cosa accomuna tutti questi esempi? Il fatto che la politica e la finanza pubblica giocano un ruolo sussidiario, facendo un passo indietro e lasciando alla società civile il ruolo di attore protagonista. 

In una logica di promozione dell’interesse generale, quella della patrimoniale non è una strada obbligata. La nostra proposta disegna un quadro di incentivi di natura giuridica e di stimoli fiscali capaci di convogliare il risparmio privato su iniziative ad alto valore aggiunto. Tale strada risulta efficiente e preferibile rispetto al binomio nuove imposte- intervento pubblico, poiché si regge su scambi volontari capaci di creare vantaggi per tutti gli attori coinvolti e di esaltare il ruolo sovrano del cittadino.

Flavio Felice, Università del Molise

Fabio G. Angelini, Università UniNettuno

Il piano Next Generation EU e i problemi della nuova stagione di interventismo pubblico

Il corretto utilizzo delle risorse del #RecoveryFund non è questione definibile in astratto. Dipende invece dal grado di efficienza dei processi decisionali che a monte e a valle determineranno le relative scelte impiego risorse. È su questo terreno che si gioca la vera sovranità popolare

Lo afferma Fabio G. Angelini commentando l’articolo ‘L’impiego delle risorse del Recovery Fund tra conformità all’ordine giuridico-economico europeo e funzioni discorsivo-razionale del diritto pubblico’ pubblicato sul n. 2/2020 della rivista PA Persona e Amministrazione diretta da Luca R. Perfetti.

L’articolo intende porre in luce alcuni dei problemi posti dalla stagione di intervento pubblico che si profila all’orizzonte e che sembrano restare ancora pericolosamente sotto traccia. L’obiettivo è allargare lo sguardo esponendo alcune delle ragioni che spingono a ritenere auspicabile tornare a domandarsi, con riferimento alla stagione che si sta aprendo, quale sia il posto del diritto pubblico e dell’amministrazione e, dunque, quali ruoli siano chiamati a svolgere nel più ampio quadro della governance eurounitaria. Sebbene all’apparenza quella indicata possa sembrare una mera questione teorica, di scarso interesse pratico, la risposta a tali interrogativi riveste in realtà un’importanza centrale per delineare presupposti e limiti dell’auspicato intervento pubblico nell’economia e, dunque, per garantire il migliore utilizzo possibile delle risorse del Recovery Fund in relazione agli interessi in gioco.

Non risposte o giudizi definitivi rispetto al dibattito in corso ma una rilettura delle dinamiche che interessano la sfera pubblica e la finanza pubblica secondo il paradigma discorsivo-razionale.

The European recovery fund between political governance and popular sovereignty

Il Sole 24 Ore, 21 ottobre 2020

Government intervention in the economy due to the emergency we are experiencing is now the fulcrum of European economic policy. We believe that the easing of those constraints that have long been described as an undue compression of popular sovereignty should not be read as a backtracking from the current European constitutional framework. On the contrary, it is part of its natural development. The explicit reference to the Social Market Economy model contained in the TEU (Treaty of the European Union) in fact refers to the concept of government intervention in compliance with the market order. This is such when it does not interfere with the price mechanism, creating perturbations (giving rise to the phenomena of free riding or feeding the fiscal illusion), and is aimed at re-establishing the conditions for the correct functioning of the competitive order.

On the basis of this premise, it is therefore legitimate to hope that the discretion that governments will enjoy with respect to the choices of use of the resources of the European Recovery Fund will not result in the arbitration of the political class and the instrumental use of the same for the purpose of acquiring consent. These choices will instead have to deal with the reality of a complex order which, precisely in compliance with the cardinal principle of liberalism: prevents the discretion of the “Prince,” represents popular sovereignty, and places significant constraints on political discretion by limiting it to the boundaries of fundamental rights and economic rationality.

Public choices always generate consequences on the allocative level. In this perspective, placing juridical-institutional constraints on politics and reducing the margins of arbitration of the political authority means implementing inclusive democratic processes and offering greater opportunities precisely to those who live on the margins of socio-economic dynamics, thus including them in the related processes. It is up to the rules that govern decision-making processes to create the conditions so that the allocative choices of the public sphere can be both efficient and fair at the same time, ensuring that the interaction between the different social actors can result in an increase in overall well-being.

The existing rules in Italy have not always proved to be up to this task. They have oriented the behavior of individual players in the public sphere towards the adoption of cooperative “strategies,” capable of generating benefits for all. In view of the challenges facing the country, it is right to ask which interventions can be included or not in the European Recovery Plan. It is equally important to ask whether our legal-political order is able to make allocative choices consistent with the EU constitutional framework and therefore, with the legal-economic order of competition and financial stability.

The debate on the governance of the EU Recovery Fund is polarized between those who favor technocratic solutions and those who favor a classic paternalistic approach. This indeed testifies to the absence of full awareness of the consequences that “extractive institutional contexts” in denying the reasons for an open society and generate in terms of degrowth and underdevelopment. In this way, the Italian system risks missing yet another opportunity to restructure our economic system in the name of environmental sustainability and technological innovation and create the conditions so that, once the emergency has passed, our private economic systems’ degree of dependence from the public sector can be reduced.

The stakes are fundamental rights and freedoms and the sovereignty and dignity of citizens. After the storm, we risk finding ourselves with an even more assisted economic system, with a greater stock of debt, and less ability to resort to automatic stabilizers. With a halted society, we will be unable to be an active and effective part of those inclusive processes on which govern liberal democracies. Ultimately, liberal democracy itself is a condition for the efficiency of public decision-making processes, like a dog chasing its tail.

Fabio G. Angelini, Università Uninettuno di Roma

Flavio Felice, Università degli Studi del Molise

È on-line il primo numero di Power and Democracy – Rivista Internazionale di Politica, Filosofia e Diritto

È on-line il n. 1/2020 di Power and Democracy – Rivista internazionale di Politica, Filosofia e Diritto.

In questo primo numero ospitiamo i contributi di Dario Antiseri, Lorenzo Ornaghi, Enzo di Nuoscio, Flavia Monceri, Lorenzo Scillitani e Giusy Conza.

http://www.poweranddemocracy.it

Il Recovery Fund tra governance (politica) e sovranità (popolare)

L’intervento pubblico nell’economia è tornato decisamente di moda. Complice il contesto emergenziale che stiamo vivendo, esso rappresenta ormai il centro della politica economica europea, chiamando in causa non solo la Banca Centrale Europea ma anche la Commissione e gli stessi Paesi membri.

L’allentamento (temporaneo) di quei vincoli che (a torto o a ragione) sono stati a lungo descritti come un’indebita compressione della sovranità popolare non deve però leggersi come una marcia indietro rispetto al vigente assetto costituzionale europeo. Esso rappresenta, al contrario, il suo naturale sviluppo alla luce dell’attuale contesto socio-economico. L’esplicito riferimento all’economia sociale di mercato contenuto del TUE rinvia infatti al concetto di intervento pubblico conforme all’ordine del mercato che è tale quando non interferisce con le dinamiche del mercato creando perturbazioni (dando luogo a fenomeni di free riding o alimentando la fiscal illusion) ed è teso a (ri)stabilire le condizioni per il corretto funzionamento dell’ordine concorrenziale del mercato.

La discrezionalità dei governi nelle scelte di impiego delle risorse del Recovery Fund deve perciò ritenersi tutt’altro che rimessa al libero arbitrio della politica e soggette alle logiche del consenso. Esse dovranno fare i conti con la realtà di un ordinamento complesso che, proprio per risultare federe al principio della sovranità popolare, pone significativi limiti alla discrezionalità politica, limitandone i margini di scelta entro i confini dei diritti fondamentali e (con riferimento alla relazione che lega questi ultimi alle scelte di finanza pubblica) della razionalità economica. Ciò in quanto le scelte pubbliche generano sempre conseguenze sul piano allocativo che si riflettono sul benessere e sulle prospettive di crescita di un Paese.

Spetta alle regole che governano i processi decisionali pubblici creare le condizioni affinché tale allocazione possa risultare nello stesso tempo efficiente ed equa. Non sempre le regole vigenti nel nostro Paese hanno dato buona prova di sé, orientando i comportamenti dei singoli attori della sfera pubblici (elettori, politici, burocrati, lobbisti e così via) verso l’adozione di “strategie” cooperative in grado di generare vantaggi per tutti. È giusto interrogarci su quali interventi possano rientrare o meno nel Recovery Plan, ma lo è altrettanto chiedersi se il nostro ordine giuridico-politico sia in grado operare scelte allocative coerenti con l’assetto costituzionale europeo e, dunque, con l’ordine giuridico-economico della concorrenza e della stabilità finanziaria.

Il dibattito sulla governance del Recovery Fund, polarizzato tra chi propende per soluzioni tecnocratiche e chi per il classico dirigismo centralistico, testimonia l’assenza di una piena consapevolezza sulle conseguenze che contesti istituzionali estrattivi generano in termini di decrescita e sottosviluppo. In questo modo rischiamo di sprecare l’ennesima occasione per ristrutturare – nel segno della sostenibilità ambientale e dell’innovazione tecnologica – il nostro sistema economico creando le condizioni affinché, superata la stagione dell’emergenza, possa ridursi il suo grado di dipendenza dal settore pubblico (e dalla spesa pubblica).

La posta in gioco sono i diritti e le libertà fondamentali e la sovranità stessa dei cittadini nei confronti del potere politico (e di quello economico). Il rischio è infatti di ritrovarsi con un sistema economico maggiormente dipendente dal settore pubblico, con un maggiore stock di debito, minore capacità di ricorrere agli stabilizzatori automatici, e (peggio) con una società bloccata, incapace di essere parte attiva ed effettiva di quei processi argomentativi su cui si regge la democrazia costituzionale e che è condizione essa stessa di efficienza dei processi decisionali pubblici.

L’intervento pubblico può creare sviluppo solo se inclusivo e, dunque, ispirato a logiche di solidarietà e sussidiarietà. In questa prospettiva, le regole dei processi decisionali pubblici dovrebbero perciò promuovere un dialogo razionale tra i diversi attori coinvolti e orientare l’azione amministrativa verso la piena attuazione dell’ordine della società. 

Pandemia e nuovi scenari – Intervista su Le Fonti TV

Lo scorso venerdì 2 ottobre 2020 ho ricevuto il premio Avvocato dell’Anno Project Finance Energy (Motivazione: “Il professionista ha una notevole esperienza in operazioni complesse, con una predilezione per l’aerea #Energy & #Infrastructures. È tra i più preparati del settore, in grado di unire un’elevata competenza della materia, con una spiccata capacità di comprendere e anticipare le priorità del cliente“) e ho risposto alle domande di Manuela Donghi, Anchor di Le Fonti TV, parlando delle sfide che attendono il settore del diritto amministrativo e delle novità che segneranno l’ulteriore sviluppo della realtà professionale che ho fondato per effetto dell’integrazione con Lipani Caricalà & Partners – LC&P.