The EU economic-constitutional paradigm and the pandemic: between continuity and discontinuity?

TOWARDS A NEW ORDER? The Constitutional Law after the pandemic

November 12th, 2021 – University of Milano, Bicocca


Thank you all the organizers – and specially prof. Raffiotta and prof. D’Amico – for having me. I am honored to take part in this important congress.

I would like to focus on the impact the measures adopted by the EU in response to the pandemic have on our economic constitution. I intend to share a few remarks on the shift that, according to some, such measures (and, namely, NextGenerationEU) have allegedly brought about within the EU regulatory framework, distorting the economic-constitutional paradigm under the Treaties.

Despite this widespread conviction, the point that I would like to express is that, rather than disrupting the economic-constitutional paradigm of the EU, the measures adopted to contain the pandemic on an economic and financial level represent the natural development of such a paradigm. From this perspective, the new age of public interventionism that will take place within the framework of NextGenerationEU, in line with the rules and dynamics of interaction between internal and supranational legislation shaping that instrument, far from marking a retreat from the competitive economic order to the advantage of public intervention, is instead instrumental for such order. The logic of public interventions is pursued in support of the free market, typical of ordoliberal theories and economic constitutionalism. 


The economic measures adopted by the EU include monetary policies under the Pandemic Emergency Purchase Programme launched by the ECB, the temporary suspension of budgetary constraints, the loosening of banking supervision and competition rules and, finally, the actions envisaged by NextGenerationEU. Such measures were welcomed almost everywhere (and especially in Italy) as a liberation from the constraints on public intervention under the European economic constitution in terms of public support to businesses, debt financing of government spending and the constraint of price stability. 

The enthusiasm for this new phase of the integration process marked by NextGenerationEU can certainly be welcomed. Following the creation of the single market, the building and defence of the single currency and the implementation of European banking supervision, it was time to lay the legal and economic foundations for greater solidarity between the Member States and a genuine supranational redistributive function. 

The pandemic made it possible to overcome many political barriers and a lot of political resistance, speeding up an unavoidable process of sharing, although this is characterised by several uncertainties that require member states to enter into major commitments. The greatest uncertainty concerns the ability of this process to remain fully true to its constitutional basis, maintaining the competitive order of the market (microeconomic constitution) and preserving financial stability (macroeconomic constitution).  


We are on the verge of a new era of public interventionism that has been widely called for since the sovereign debt crisis. Compared to the past, the novelty of this era lies in the fact that public intervention is endorsed and financially supported by the European Union. To this end, the EU froze those constraints that were seen by many as an undue compression of sovereignty and a denial of our constitutional paradigm. 

This change of strategy, the scope of which is such as to disorient even the best interpreter, could appear to be a backwards step with regard to the entire constitutional structure that hitherto formed the fabric of the integration process. This would not, however, seem to be the only possible interpretation and, in my view, it is not necessarily the most correct. 

The first element supporting my point is the trivial observation that, unlike what happened during the sovereign debt crisis, NextGenerationEU did not require any derogation from the Treaties, being instead consistent with the existing complex institutional framework. 

Secondly, the institutional architecture of the Recovery and Resilience Facility seemingly rests on the same logical and rational grounds found in the European (macro)economic constitution. Evidence of this is found in both NextGenerationEU’s governance mechanisms, which – while introducing new elements of assessment – largely follow the legal and argumentative dynamics typical of the coordination of budgetary policies of member states, and the reference to the need to introduce specific instruments to protect the financial interests of the EU ‘in accordance with the general principles enshrined in the Treaties of the Union’. Finally, the provision of a ‘conditionality regime’ to protect the budget and the NextGenerationEU framework. 

This last element, beyond lexical differences, seems to hint at the possibility of obliging the beneficiary state of the funds to use the resources granted in specific ways to support the recovery and resilience of the national economic system according to a logic of ‘conditionality’ that does not seem to differ greatly from what was previously provided by the European Stability Mechanism (ESM) Treaty. 


It is therefore, in my view, more correct to believe that this new season of public interventionism does not conflict with the competitive economic order. The public intervention supporting recovery will have to be compatible with the free market and, therefore, be instrumental in achieving a progressive realignment of the domestic framework and the relevant socio-economic entities to the supranational economic and constitutional order. 

Should this be the case, the public intervention envisaged by NextGenerationEU would have to refrain from ‘market apparatus interventions capable of creating disruptions’ (i.e. generating free-riding phenomena or fuelling fiscal illusion) and pursue the sole aim of re-establishing the conditions for the proper operation of the competitive order of the market, rather than subverting it.

Compliant public intervention refers to the idea of a public intervention that is limited in time, inspired by the logic of subsidiarity and aimed not at occupying the spaces belonging to civil society but at supporting its initiative in an inclusive and not extractive logic, as a result of which the allocation of the benefits of public intervention may lead to redistribution rather than political rent. 

Once the issue has been defined in such terms, the discretionary power of governments on decisions concerning the use of the Recovery Fund means cannot be grounded in mere political logics. As a condition of the legitimacy of the relevant decision, they must instead come to terms with the reality of a complex system that, in order to be faithful to the principle of popular sovereignty, significantly restricts the margins of public intervention within the protective framework of fundamental rights (and therefore, of both the rights to freedom and the fundamental social rights) and, as to the procedures selected for the actual implementation of the paradigm of constitutional guarantees, with economic rationality. 

While missing the opportunity to promote consistent administrative reforms, failure to grasp this basic tenet forming the backdrop for the new age of public intervention would therefore mean running a very high risk of reciting, within national borders, a very different script from the one that the Commission and the ECB are preparing to play out. A risk which (in relation to Italy) could fatally jeopardise the opportunity offered by NextGenerationEU to rebuild our economic and productive system while promoting environmental sustainability and digitalisation. As part of this rebuilding, such conditions would be put in place that, once the emergency is over, dependency on the public sector (and, therefore, on public spending) may be reduced.


All these remarks lead me to believe that the economic measures that have been adopted in response to the pandemic, rather than signalling discontinuity with the economic and constitutional paradigm that characterised the response to the sovereign debt crisis under the banner of austerity policies, are simply a different response to the economic shock marked by the health emergency, within the same economic and constitutional paradigm. This testifies to its flexibility and ability to adapt to the relevant economic framework and, at the same time, to the need for a pragmatic approach to crisis management that the European Central Bank and, on this occasion, also the European Commission, have developed. 

         While there is continuity, however, the adopted economic measures would seem to bring this economic and constitutional paradigm to maturity and, at the same time, breathe new life into the democratic process and guide the financial system towards a sustainable and digital transition. The economic and financial phenomenon now seems bound to overcome the purely technical connotation that characterised the early stages of European integration, turning into a tool for the pursuit of European policies, i.e. a function of the political and social objectives that form the basis of NextGenerationEU. 

Public intervention in line with the market and the enhancement of the instrumentality of the financial system with respect to the pursuit of the political and social objectives defined within a shared process involving all stakeholders of the EU institutional framework produces a strengthening of the EU on a political and institutional level, offering a chance to significantly counter the ‘deconsolidation’ phenomena affecting European democracies in recent years.


The measures adopted by the EU in response to the pandemic and the public interventions functional to economic recovery, in addition to their value on a purely economic level, represent an opportunity to advance European integration in terms of the construction of a real European ‘Ordnungspolitik’, realigning the democratic systems of the Member States with respect to the European legal and economic framework. This in turn promotes the effective participation of citizens and economic and social stakeholders, real political competition, as well as the fight against information asymmetries and fiscal illusion. 

All this is aimed at guiding the behaviour of the various stakeholders in the European financial system (Member States and financial intermediaries) towards adopting cooperative strategies. Convergence between individual interests and general interests is encouraged and, through compliance with the rules protecting financial stability, it becomes possible to draw common benefits from the voluntary cooperation of all those involved in political, economic and social dynamics. The wellbeing of European populations can thus be promoted, as set out in Article 3 of the Treaty of the European Union. 


Thank you for your attention. 

Prof. Fabio G. Angelini, Uninettuno University of Rome

Towards a New Order? – The Constitutional Law after the pandemic 

11 novembre, dalle 15:00 – Aula 311, Università di Milano – 12 novembre, dalle 15:00 – Sala Rodolfi, Edificio U6, Università di Milano-Bicocca

Towards a New Order? – The Constitutional Law after the pandemic è il titolo del secondo incontro del network italo-americano promosso da costituzionalisti delle Università di Berkeley, Milano, Milano-Bicocca e Parma. Il colloquio rappresenta un’occasione di incontro e riflessione non solo tra studiosi italiani e statunitensi, ma altresì tra esperti di differenti discipline (giuristi, economisti, medici, politologi).
L’intento ambizioso dei promotori è infatti quello di provare a delineare quali reazioni e quali effetti la pandemia da covid-19 ha determinato, non solo nei confronti degli ordinamenti giuridici, ma altresì delle future politiche pubbliche e dei processi di integrazione sovranazionale. Se in Europa il “Next generation EU” sembra rappresentare una significativa trasformazione del progetto Eurounitario nei fini e nei rapporti istituzionali, non di meno, negli Usa la pandemia pare aver contribuito al contestuale avvio di nuove politiche volte al rilancio dell’economia e a una maggiore protezione sociale.

Il Prof. Fabio G. Angelini interverrà durante la sessione ‘Economic measures and regulations in response to Covid 19’ (12 novembre 2021, ore 15).

Presentazione del libro ” L’etica economica dei diritti. Paradigmi, principi, applicazioni” di Paolo Del Debbio

Oggi, mercoledì 6 ottobre alle 21, 32esimo appuntamento col ciclo #riflessioniincomune in cui presenteremo il libro “L’ETICA ECONOMICA DEI DIRITTI. Paradigmi, principi, applicazioni”, pubblicato da Rubbettino Editore insieme a Paolo Del Debbio, Markus Krienke e Fabio G. Angelini.

Ci vediamo in Sala Rivolta (VIA CAVOUR 66), su Zoom ( e in diretta sulla pagina Facebook del Comune di Lodi.

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Con i fondi Ue la consulenza rivede strategie e team di lavoro

Il Sole 24 Ore, 17 maggio 2021

I grandi nomi italiani della consulenza legale sono pronti a cogliere le opportunità del Piano nazionale di resistenza e resilienza da 248 miliardi. In molti hanno già creato team multidisciplinari e studiato le “missioni” di cui si compone il Pnrr ora all’esame di Bruxelles. Obiettivo: attrarre clienti privati e pubbliche amministrazioni per assisterli nello sforzo di presentare progetti solidi e spendere al meglio le risorse europee.
Un traguardo per nulla facile da raggiungere a detta degli stessi avvocati, viste le storiche difficoltà del nostro Paese a intercettare e a spendere nei tempi i fondi Ue. Per questo il Piano sarà anche l’occasione per i big italiani della consulenza per rafforzare i legami con le pubbliche amministrazioni, dai comuni ai ministeri, fino alle utilities.


Grimaldi punta al modello “One stop shop”: lo studio si propone ai clienti come interlocutore unico con competenze integrate per i progetti complessi,
dallo studio di prefattibilità alla contabilità. «Tutti i progetti devono rispettare le regole dei fondi europei, ad esempio, sull’eleggibilità, sui massimali di aiuto e sulla rendicontazione, altrimenti si rischia di perdere le risorse anche in corsa», ricorda il managing partner, Francesco Sciaudone. Lo studio sfrutterà la sua vocazione internazionale (ed europea in particolare) e la sinergia con il desk di Bruxelles.
Legance vede in prima linea il proprio team Energy – uno dei più nutriti nel panorama italiano con sei soci dedicati quasi esclusivamente al settore e una cinquantina di professionisti – al lavoro sul quadro regolatorio con un dialogo impostato tra istituzioni, stakeholder e grandi clienti per analizzare le prime bozze di provvedimenti d’attuazione in tema di transizione energetica.
Nctm ha costituito team integrati interni, per linee tematiche e sta inviando ai clienti i documenti con le possibili linee di intervento e organizzando webinar ad hoc.
Chiomenti pone l’accento sulle riforme annunciate nel Pnrr: «Pensiamo soltanto al nuovo processo civile, penale e tributario – immagina Gregorio Consoli, che con Filippo Modulo è managing partner dello studio – avranno una portata e un impatto storici e dovremo spiegarle ai clienti in tempi brevissimi».

I settori interessati

Le opportunità sono infinite e ogni studio guarda alle aree di business di elezione per partire. Così ad esempio Lipani Catricalà sviluppa il partenariato pubblico privato, pensando alle grandi opere e agli investimenti in energia e nella digitalizzazione della Pa. Spiega Fabio G. Angelini, equity partner, riferimento dello studio per le operazioni di Ppp e membro del comitato esecutivo: «Accompagneremo i clienti a compiere il salto culturale necessario: passare dallo schema tradizionale dell’appalto alla logica degli investimenti pubblico-privati. Penso ad esempio alle infrastrutture e ai servizi, che la diversa allocazione dei rischi tipica del Ppp contribuirà a trasformare radicalmente nei prossimi anni». Consoli di Chiomenti guarda «ai grandi fondi di private equity interessati a coinvestire nelle infrastrutture strategiche». La presenza del capitale privato sarà una grande opportunità secondo Sciaudone: «Oltre all’effetto moltiplicatorei, se il capitale privato sarà maggioritario i progetti potranno avanzare con procedure più snelle».
Marco Monaco, responsabile del dipartimento Amministrativo, pubblico comunitario e del team sul Pnrr di Nctm prevede una crescita dell’M& A.«Tra le risorse per la competitività sono interessanti anche i contributi all’innovazione per le Pmi perché possono servire a superare la frammentazione e promuovere fusioni».Un filone del tutto innovativo è quello del reshoring. «Il Pnrr incentiva con due miliardi, anche se non esclusivi, il rientro in Italia delle produzioni delocalizzate», conclude Monaco. «Si aprono scenari inediti – commenta Monica Colombera, senior partner responsabile del dipartimento Energy, project and infrastructure di Legance – con progetti che vanno oltre il fotovoltaico e il solare degli ultimi anni e si aprono all’idrogeno, ad esempio dove stiamo assistendo alcuni operatori che stanno considerando joint venture per lo sviluppo di progetti basati sull’ idrogeno». In realtà l’Energy è da tempo “frizzante” per lo studio: «È un settore molto attivo già per gli obblighi del Green new deal – conferma Colombera -. Anche i grandi player stanno velocemente virando dagli idrocarburi alla sostenibilità».

L’impatto interno

La consulenza sul maxi Piano è così strategica da aver spinto gli studi a ripensarsi. Da boutique del diritto amministrativo Lipani Catricalà evolve: «Stiamo rafforzando il profilo transactional per strutturare le operazioni di partenariato, l’M&A per le integrazioni societarie o per creare società miste pubblico private e guardiamo con interesse al fin tech» annuncia Angelini.
Anche chi ha già strutture e staff a sufficienza ha iniziato a ripensare l’organizzazione. «In Chiomenti rafforzeremo le funzioni di knowledge management – prevede Consoli – con tutta la normativa di attuazione del Pnrr dovremo subito studiare migliaia di pagine e tradurle in indicazioni pratiche per i nostri clienti». Per tutti il Piano rappresenterà un assist imperdibile per il fatturato, già da quest’anno. «Credo sarà la nostra principale area di sviluppo – prevede Sciaudone per Grimaldi – e nel giro di cinque anni l’assistenza sui progetti europei diventerà per noi il principale settore di consulenza».

Lo scontro Fedez-Rai oltre le polemiche sterili. Ciò che il servizio pubblico radiotelevisivo può fare per servire davvero il Paese

La vicenda Fedez-Rai – lasciando da parte la polemica sul DDL Zan che, per l’importanza e la delicatezza dei temi di cui tratta, richiederebbe ben altre modalità di confronto e una narrazione decisamente più profonda e meno soggetta a inutili strumentalizzazioni – merita due brevi riflessioni. 

La prima riguarda il confine tra la censura e le legittime scelte editoriali. Esso può, infatti, essere talvolta estremamente sottile. Quando però l’editore in questione è la Rai, cioè la più grande realtà culturale del Paese ed esercente del servizio pubblico radiotelevisivo, la questione si fa particolarmente grave in ragione della funzione istituzionale che essa svolge. Non può esserci democrazia senza pluralismo e imparzialità dell’informazione. La partecipazione politica presuppone infatti livelli di conoscenza adeguati al fine di permettere il corretto funzionamento delle dinamiche della democrazia formale, in assenza dei quali anche la democrazia sostanziale è a rischio. 

Il futuro della Rai non si giocherà soltanto sul piano delle scelte industriali e di un orizzonte strategico di cui pure ci sarebbe estremamente bisogno per valorizzare adeguatamente l’enorme patrimonio culturale del nostro servizio pubblico, ma soprattutto sul terreno del recupero di questa sua fondamentale funzione istituzionale. 

La seconda, strettamente connessa alla prima, riguarda il fatto che il recupero della dimensione autenticamente istituzionale del servizio pubblico radiotelevisivo presuppone un più sano ed equilibrato rapporto con la politica e, più in generale con il potere. Specie laddove, come chi scrive, si ritenga che quest’ultimo debba essere inteso (e dunque esercitato) in funzione del perseguimento dei diritti fondamentali della persona piuttosto che inteso quale mero attributo della politica, strumentale alla sola ricerca del consenso. 

Liberare l’amministrazione e le società pubbliche, ivi inclusa la Rai, da quelle dinamiche politico-partitiche che spesso ne condizionano le scelte nel perseguimento di interessi di particolari e di parte piuttosto che della specifica funzione istituzionale che l’ordinamento assegna loro, è una sfida che trascende la vicenda in questione, interessando più trasversalmente il nostro intero assetto istituzionale. Le riforme indicate nel PNRR, del resto, per supportare adeguatamente la ripresa economica e sociale del Paese, dovranno inserirsi all’interno di un percorso di avvicinamento del nostro ordine giuridico-politico interno a quello giuridico-economico europeo. In questo sforzo, anche il servizio pubblico radiotelevisivo dovrà dunque fare la sua parte. Prima si inizierà a lavorare in questa direzione, più solida potrà essere la ripresa. 

Per migliorare la qualità del nostro sistema politico-istituzionale saranno necessari interventi sia sul fronte delle regole dei processi decisionali pubblici che delle condizioni per una maggiore partecipazione e conoscenza politica da parte dei cittadini. E, dunque, un servizio pubblico realmente ispirato ai principi del pluralismo e dell’imparzialità dell’informazione. È questo il segno delle politiche di cui abbiamo bisogno per rendere la nostra democrazia costituzionale più inclusiva e realmente deliberativa. 

Ciò presuppone la ricerca di un equilibrio tra Stato e società e tra Stato e mercato, che rinvia ad una prospettiva costituzionale capace di coniugare l’idea habermasiana di sovranità popolare come sovranità comunicativamente fluidificata  – ovvero, di procedura democratica volta a garantire la formazione razionale della volontà istituzionalizzata sul piano dello stato di diritto, interagendo con le sfere pubbliche che si mobilitano sul piano culturale e dell’opinione pubblica  – con quella che vede l’esercizio della sovranità popolare come ricerca dell’efficienza dei processi decisionali pubblici attraverso il miglioramento delle regole che li presidiano e che, a sua volta, è condizione affinché i processi democratici e l’intervento pubblico possano condurre ad esiti a loro volta efficienti e, dunque, rispondenti alle aspettative e ai valori di una determinata comunità politica o, in altri termini, ad una democrazia sostanziale.  

Poteri prescrittivi dell’ARERA e sindacato di full jurisdiction

E’ on-line il V. 2 N. 2 (2020) di Power and Democracy, Rivista scientifica internazionale di Politica, Filosofia e Diritto, diretta da flavio felice e promossa dal Tocqueville-Acton Centro Studi e Ricerche.

Questo nuovo numero, la cui Sezione Monografica è dedicata al tema “I poteri democratici nella gestione delle crisi”, ospita una mia riflessione sul sindacato del giudice amministrativo sui poteri prescrittivi dell’ #ARERA alla luce di una recente vicenda giurisprudenziale.

L’articolo si sofferma sulla recente giurisprudenza amministrativa in materia di violazione degli obblighi di diligenza, prudenza, perizia e previdenza nell’ambito dell’attività di programmazione richiesta agli operatori del mercato elettrico ai fini dell’espletamento da parte di Terna S.p.A. del servizio di
dispacciamento. Attraverso l’analisi critica delle argomentazioni utilizzate dal TAR Lombardia e dal Consiglio di Stato nell’ambito dei plurimi contenziosi introdotti dai destinatari dei provvedimenti prescrittivi adottati dall’ARERA quale conseguenza dell’adozione di strategie di programmazione non diligenti, il presente lavoro intende riflettere sull’importanza dell’argomentazione razionale quale strumento di controllo ai fini di un pieno sindacato sull’esercizio del potere da parte delle autorità amministrative indipendenti, capace di assicurare non solo la correttezza formale delle pronunce giurisprudenziali ma anche la loro verità e giustizia sul piano materiale e la loro accettabilità su quello pragmatico. In particolare, l’articolo propone un’analisi dell’approccio seguito dal giudice amministrativo nello scrutinio dei plurimi motivi di illegittimità proposti dai ricorrenti al fine di trarre qualche utile spunto rispetto al ruolo del sindacato giurisdizionale nell’ambito della dialettica potere-argomentazione e alla compatibilità dei vari possibili approcci con il canone della full jurisdiction.

Un patto fiscale contro lo “Stato estrattivo”

Fabio G. Angelini (Università Uninettuno di Roma) – Flavio Felice (Università del Molise)

La risposta all’emergenza pandemica ha comportato, per forza di cose, effetti significativi sulle finanze pubbliche e, in particolare, sul debito pubblico che ha ormai toccato livelli pari al 160% sul PIL. Il dato sembra inesorabilmente destinato a peggiorare nei prossimi mesi, non solo perché il Covid-19 non è stato ancora sconfitto, ma soprattutto perché i mesi che abbiamo davanti saranno estremamente difficili sotto il profilo sociale, per fronteggiare i quali sarà necessario fare ulteriore ricorso alla spesa pubblica, non solo per stimolare la ripresa economica, ma anche per alleviare le conseguenze della crisi sulla vita delle persone, tutelandone i diritti fondamentali e la dignità.Il Recovery Fund non è la soluzione a tutti i nostri problemi. Le risorse che saranno messe a disposizione saranno rilevanti ma difficilmente risulteranno sufficienti a soddisfare il crescente novero di bisogni da soddisfare. Nello stesso tempo, risulta difficile immaginare che si possa a lungo sfidare i mercati senza aver prima dato segnali importanti di aver invertito la rotta del nostro modello di sviluppo.Dovremo perciò impiegare al meglio le poche o tante risorse – comunque scarse – che saranno disponibili, sia che vengano dall’Unione, sia che derivino da indebitamento o da nuovi processi di privatizzazione, ovvero, come la maggioranza non fa mistero di ipotizzare, da un ulteriore inasprimento del prelievo fiscale a carico di famiglie e imprese. In tutti i casi, poiché l’impiego delle risorse pubbliche da parte del settore pubblico presuppone sempre e comunque un sacrificio per quello privato – che può manifestarsi in modo diretto o, come nel caso dell’indebitamento, indirettamente, trasferendone il costo sulle future generazioni –, esso deve risultare da un lato giustificato dall’effettivo perseguimento di finalità di interesse pubblico e, dall’altro, realizzato secondo modalità tali da risultare efficiente. Sebbene, almeno all’apparenza, porre il problema dell’efficienza della spesa pubblica, se rapportata ad una tragedia di enormi proporzioni come il Covid-19, possa sembrare un approccio eccessivamente economicista, non si può non rilevare come in realtà, proprio le scelte concernenti le modalità di acquisizione delle risorse finanziarie e il loro impiego abbiano molto a che fare con quella dimensione etica che caratterizza la relazione tra diritti e doveri costituzionali.In questo contesto, allo strumento mercato spetta il compito primario di rendere possibile la crescita economica. Dunque, il fisco è concepito in modo funzionale come il sistema dei prezzi dei servizi che il pubblico offre agli individui, alle famiglie e alle imprese. Sicché, riteniamo che una costituzione fiscale adeguata dovrà tutelare e premiare chi risparmia, coloro che con le loro attività aumentano la produttività del lavoro, nonché chi, in forza della creatività e della “prontezza imprenditoriale”, rischia innovando. Qui troviamo sancito uno dei due principi fondamentali sui quali si fondano i moderni sistemi democratici basati sullo stato di diritto. L’enunciato di tale primo principio riguarda “l’uguaglianza e la generalità del dovere tributario”. Un principio che ritroviamo sancito nelle costituzioni attuali e che deriva dalle lotte del movimento costituzionalista e liberale di fine Settecento, sfociate nelle tre grandi rivoluzioni liberali di fine XVIII secolo: la Rivoluzione inglese, quella americana ed infine quella francese. Non dimentichiamo che i coloni delle tredici colonie nordamericane, che iniziarono il 4 luglio del 1776 il processo di secessione dalla Madrepatria, lo fecero al motto di “no taxation without representaion”. Ad ogni modo, saranno le rivoluzioni liberali della seconda metà del XVIII secolo ad esigere la cessazione dei privilegi fiscali nei confronti dei nobili, del clero e dei militari di alto grado.Meno esplicito nella nostra Costituzione è il secondo principio aureo relativo alla politica fiscale di tradizione liberale: “che l’imposta sia conforme al mercato”, quindi rispetti i diritti di proprietà e di iniziativa su cui esse si regge. La costituzione italiana, nell’articolo 53, I comma, fa riferimento ad un piuttosto vago ed elastico principio di “capacità contributiva del singolo, in rapporto all’obbligo di ciascuno di contribuire alle spese pubbliche”.A questi principi si oppone un’impostazione fortemente diffusa nei paesi continentali e, di conseguenza, anche in Italia. L’idea che le imposte vadano pagate per una sorta di “obbligo di solidarietà sociale da parte di chi fa parte della società” in base al principio: “ciascuno secondo le sue capacità a ciascuno secondo i suoi bisogni”. Ebbene, al di là – come sempre – delle buone intenzioni, dovremmo chiederci, se posto in questi termini il tema fiscale, un simile principio solidaristico, rispetto al modello “cooperativo-partecipativo”, risponda all’elementare criterio di conformità economica, etica e politica.Sicché, la cifra dell’equità di un sistema fiscale (giustizia contributiva) dipende innanzitutto dal modo in cui viene decisa e gestita la spesa pubblica. È tramite il corretto controllo di questa che si può rendere tollerabile e quindi non oppressivo il sistema fiscale, riducendo così anche quei fenomeni di corruzione e di inefficiente impiego della spesa pubblica che tanto danneggiano il comparto economico ed il sistema politico. Sulla scia del modello cooperativo, Francesco Forte afferma che il limite alla pressione tributaria è suggerito da una rigida applicazione della teoria dell’utilità marginale decrescente. «L’utilità marginale dei beni sacrificati per pagare l’imposta è crescente, al crescere di questa. E i benefici della spesa pubblica che dall’imposta si possono trarre decrescono, all’ampliarsi di questa, per la stessa legge dell’utilità marginale. Dunque vi deve essere, fra economia di mercato ed economia della finanza pubblica, un equilibrio. Dove porlo non è agevole, ma varcato il 50% dei redditi medi dei cittadini e quindi del reddito nazionale, sembra difficile sostenere che vi è ancora una società libera, dominata dal mercato». È a questo livello che interviene il concetto di “illusione fiscale”. Che cosa intendiamo per essa? L’illusione fiscale è lo strumento in dotazione della classe politica per far passare come scelte eque e democratiche scelte inique ed irrazionali.Il problema dell’eticità delle scelte di finanza pubblica, in quello che possiamo definire il “modello cooperativo” di un’Economia Sociale di Mercato, espressamente richiamata nell’art. 3 del Trattato sull’Unione Europea, può essere enunciato nel seguente modo: le decisioni finanziarie superano un certo limite etico quando il singolo non è più padrone delle sue scelte. Superato un certo limite, infatti, l’imposta non è più percepita come il costo cui corrisponde un beneficio che si intende trasferire su se stessi e sugli altri, bensì come un costo netto (una perdita secca). In questo caso, l’imposizione fiscale non è più lo strumento di cui si dota uno Stato democratico in un’Economia Sociale di Mercato per conseguire quegli obiettivi che risultano proibitivi all’azione dei singoli, bensì un potenziale strumento di asservimento ai desiderata e agli interessi della classe politica che si serve formalmente degli strumenti democratici e delle istituzioni dell’economia di mercato: impresa, banca, mercato azionario, assicurazioni, famiglie e individui, per la realizzazione di obiettivi non deliberati da alcuna assemblea, dunque non espressi da alcun consenso democratico, non comprendibili in alcuna legge, non aventi carattere generale e del tutto alla mercé della discrezionalità del potere governante.La dignità umana e i diritti fondamentali della persona, quali limiti costituzionali al potere pubblico e presupposto stesso per l’esercizio di quest’ultimo, costituiscono nello stesso tempo un limite invalicabile per qualsiasi scelta di natura finanziaria. Pensare che, per far fronte alle inevitabili esigenze finanziarie dei prossimi mesi, si possa anche solo ipotizzare una nuova imposta patrimoniale a carico dei cittadini significa semplicemente ignorare tali vincoli di natura etica e giuridica. Essa, sommandosi alle numerose imposte, tasse, contributi e vessazioni che gli italiani conoscono da ben prima che il Covid-19 stravolgesse le loro vite, si presenta non solo come una soluzione difficilmente condivisibile sul piano etico ma in palese contraddizione con quel modello di Economia Sociale di Mercato altamente concorrenziale a cui proprio l’UE ci invita a guardare con fiducia e per rincorrere il quale, nel quadro giuridico-economico europeo, sono destinate le risorse del piano Next Generation EU.Occorre realismo e pragmatismo per affrontare i mesi che verranno. Non certo rincorrere l’odio e alimentare invidia sociale. Approcci incentrati su una visione burocratica e autoritaria dell’intervento pubblico nell’economia e nella società, alimentati dalla leva fiscale per finanziare il “costo del consenso”, risultano ormai improponibili, in quanto in contrasto con quell’ordinamento delle libertà che è l’Unione Europea. Se abbiamo imparato la lezione, infatti, dovremmo ormai essere ben consapevoli che tali approcci danno luogo ad una spirale senza fine che rende vano qualsiasi tentativo di successiva revisione della spesa, generando crescenti conflittualità tra lo stato e le altre componenti della società. Nello stesso tempo però non possiamo permetterci di far dipendere l’effettività dei diritti fondamentali della persona e, più in generale, del nostro modello costituzionale garantista, dai vincoli di bilancio o dai meccanismi sanzionatori insiti nelle dinamiche di funzionamento dei mercati finanziari. Occorre agire sia sulla ridefinizione del perimetro dei diritti sociali, secondo la prospettiva indicata dalla Corte Costituzionale, sia sulla riorganizzazione dell’apparato amministrativo chiamato a darvi effettività, perseguendo quell’efficienza della spesa pubblica che passa per una ridefinizione dei rapporti tra pubblico e privato, nel segno della sussidiarietà.  Serve, dunque, un nuovo patto fiscale. Esso richiede innanzitutto istituzioni inclusive, resilienti, ordinate secondo il principio di sussidiarietà e di poliarchia, e dall’altra parte, una società attiva, capace di prendere le redini del proprio destino. Per raggiungere tale obiettivo, se il problema è immettere nuova liquidità nel sistema economico per promuovere quegli investimenti necessari per creare i presupposti per la crescita, piuttosto che considerare il risparmio privato come il bancomat della politica, questo patto dovrebbe concentrarsi, piuttosto che sulla logica dello “scambio fiscale” (fiscal exchange theory), sull’idea di usare il sistema finanziario per canalizzare i risparmi privati, invece che sul settore pubblico, su investimenti privati o su operazioni pubblico-privato relative a infrastrutture ed iniziative di interesse pubblico o rispondenti a finalità di interesse generale. Questo approccio, diversamente da altri incentrati su una visione eticamente discutibile delle scelte finanziarie e di intervento pubblico, risulta coerente con il modello dell’Economia Sociale di Mercato, rinviando ad uno sforzo cooperativo incentrato sulla capacità di allineare gli interessi in gioco e di convogliare, su base volontaria e non coattiva, i risparmi privati sugli investimenti, coinvolgendo i cittadini in un grande progetto di trasformazione del Paese che veda il settore pubblico, a seconda dei casi, nel ruolo di facilitatore degli investimenti privati, di co-investitore e di regolatore. Non si tratta di una strada completamente nuova. Ci sono strumenti normativi ed esempi positivi nel Paese, amministrazioni che hanno sperimentato con successo l’alleanza tra pubblico e privato e territori capaci di fare sistema stimolando gli investimenti e contribuendo al miglioramento del sistema politico locale. Pensiamo, per esempio, al ruolo che prodotti di risparmio gestito come i Piani Individuali di Risparmio, i Fondi specializzati in investimenti alternativi, gli European Long Term Investments Funds (ELTIF), i Mini-Bond possono svolgere al fine di canalizzare – non certo su base coattiva ma di convenienza economica – il risparmio privato verso l’economia reale. Siamo probabilmente ancora molto indietro rispetto al loro effettivo potenziale, ma tali strumenti esistono. Occorre promuovere una maggiore cultura finanziaria, intervenire con misure di ulteriore defiscalizzazione, promuovere la trasparenza e una maggiore concorrenza nel settore dei gestori di risparmio privato. Anche il risparmio previdenziale rappresenta un’opportunità per il Paese. Anche in questo caso, sebbene solo una minima parte degli investimenti realizzati dalle Casse di Previdenza guarda all’economia reale del Paese, esistono esempi incoraggianti che andrebbero conosciuti e promossi. Si pensi ad Arpinge, una società di investimento promossa da Inarcassa, Cassa Geometri e Eppi che opera come promotore ed investitore in infrastrutture, impianti e immobili a vocazione infrastrutturale. Ancora, all’ENPAM (Ente Nazionale di Previdenza ed Assistenza dei Medici e degli Odontoiatri) che ha destinato parte dei suoi investimenti su iniziative concrete in ambito sanitario e universitario, come il Policlinico Gemelli o, tramite CBM, società partecipata anche da altre Casse di Previdenza, nell’Università e nel Policlinico Campus Bio-Medico di Roma. Si pensi, ancora, al ruolo che le finanziarie regionali possono svolgere quali pivot del sistema locale al fine di stimolare la progettualità dei territori convogliando risorse pubbliche, capitali privati e competenze manageriali. Un esempio in tal senso è rappresentato da Finlombarda che, con il suo bando concernente lo sviluppo di operazioni di partenariato pubblico-privato ha, per prima, colto la grande opportunità dei nuovi strumenti (concessioni, contratti di disponibilità, leasing immobiliare in costruendo) messi a disposizione dal codice dei contratti pubblici per lo sviluppo di iniziative infrastrutturali e di servizio pubblico. Infine, merita di essere citato l’esempio del Friuli Venezia Giulia che, dimostrando visione politica e capacità manageriale ha saputo negli ultimi anni fare tesoro del FRIE, uno strumento agevolativo nato nel 1955, mettendolo a disposizione dell’iniziativa del settore privato. Tale fondo rotativo concede mutui a tasso agevolato a piccole, medie e grandi imprese per la realizzazione di investimenti a medio e lungo termine, per l’acquisto di macchinari e la realizzazione, l’ampliamento e l’ammodernamento delle sedi produttive. Attraverso tale strumento, la cui concreta operatività è affidata a banche private convenzionate – tra cui il Mediocredito del Friuli Venezia Giulia, partecipato dalla stessa Regione e dal Gruppo Bancario Cooperativo ICCREA – la Regione ha così favorito la nascita e il rafforzamento di iniziative di carattere industriale, compresi i servizi alle imprese industriali, appartenenti a tutti i settori industriali e al settore alberghiero. Basti pensare, per fare un esempio, alla nuova Piattaforma Logistica di Trieste, il cui ulteriore potenziamento è stato recentemente finanziato proprio attraverso il FRIE e ai tanti progetti già oggetto di proposte ad iniziativa privata che vedono in tale strumento un importante strumento di finanziamento. Cosa accomuna tutti questi esempi? Il fatto che la politica (e la finanza pubblica) giocano apparentemente di rimessa, facendo un passo indietro e lasciando alla società civile il ruolo di attore protagonista. In tutti questi casi, essa si pone al servizio del settore privato, rafforzandone la capacità propositiva e stimolandone l’imprenditorialità, riservandosi però la responsabilità del coordinamento e dell’armonizzazione degli interessi in gioco nella prospettiva della creazione di valore condiviso. Questi esempi sono la dimostrazione che per fare investimenti con una logica di promozione dell’interesse generale, quella della patrimoniale non è una strada obbligata. Si può fare a meno di introdurre nuove tasse a patto di rinunciare al protagonismo della politica tipico delle precedenti stagioni di interventismo pubblico, disegnando un quadro di incentivi di natura giuridica e stimoli fiscali capaci di convogliare il risparmio privato su iniziative promosse dal settore privato secondo criteri ESG (ambiente, sociale e governance) o in partnership pubblico-privato, su infrastrutture di rilevante interesse pubblico. Tale strada risulta efficiente e, dunque, eticamente preferibile rispetto al binomio nuove imposte–intervento pubblico, poiché si regge su scambi volontari capaci di creare vantaggi per tutti gli attori coinvolti. Un paradigma, quest’ultimo, che presuppone un diverso modo di vedere i pubblici poteri e un’organizzazione amministrativa riformata in profondità, fortemente impegnata nella soddisfazione dei diritti fondamentali della persona e chiamata a supportare gli attori del settore privato nel legittimo esercizio dei diritti di libertà, coordinandoli ed armonizzandoli nella prospettiva del bene comune. Per la politica non si tratta affatto di rinunciare a svolgere un ruolo di guida del Paese. Al contrario, si tratta di rivendicare con forza tale ruolo, dando avvio ad una stagione politica qualitativamente diversa. 

La missione di Draghi tra debito buono e debito cattivo

di Fabio G. Angelini (Università Uninettuno) e Flavio Felice (Università del Molise)

Sono due i punti programmatici del discorso pronunciato in Parlamento dal Premier Draghi che riteniamo centrali per la futura azione di governo. Essi, segnando la maggiore discontinuità  tra questo esecutivo e quelli precedenti, ne tracciano la direzione nel solco delle migliori democrazie occidentali, dell’europeismo e di quella sensibilità sociale ed ambientale che ha sin qui caratterizzato il magistero di Francesco.

Il primo è la chiara perimetrazione del ruolo dello Stato e, quindi, della finanza pubblica entro i confini della tutela dei diritti fondamentali, a partire dalla salute e dal lavoro; della promozione della ricerca scientifica e dell’innovazione tecnologica; dell’istruzione e della formazione, con particolare riferimento al ruolo degli ITS, della scuola e dell’università; e, infine, della funzione regolatrice, della tutela della concorrenza e delle politiche fiscali, intese quali strumenti necessari per assicurare la conformità dell’intervento pubblico del Next Generation EU all’ordine giuridico-economico europeo.

Il secondo è la visione “cooperativa” rinvenibile in più punti del discorso del premier, aperta al contributo dei privati e del terzo settore, sia con riferimento all’attuazione del Programma Nazionale di Ripresa e Resilienza, sia alla riforma del sistema tributario in un’ottica collaborativa e partecipativa, capace di coinvolgere tutti (e non solo il settore pubblico) in un grande progetto di trasformazione del Paese.

Entrambi questi punti programmatici costituiscono i pilastri di un programma riformista capace di coniugare libertà d’impresa ed economia civile e, lungo tale direzione, come abbiamo più volte auspicato dalle colonne di questo giornale, di ridisegnare la struttura economico-produttiva e sociale del Paese secondo il modello dell’economia sociale di mercato richiamato nei Trattati europei ed ormai entrato a pieno titolo nel nostro modello costituzionale. 

La missione del nuovo Governo dovrà dunque essere – al di là e ben oltre la gestione delle emergenze sanitaria, sociale ed economica – quella di (ri)collocare l’intervento pubblico entro i binari dei diritti fondamentali e della razionalità economica e, dunque, all’interno di un quadro di tutela della concorrenza e della stabilità finanziaria. Ciò significa, con riferimento alla finanza pubblica e alle scelte di impiego delle risorse del Recovery Fund, pensare il bilancio dello Stato come leva a difesa di un equilibrio, inevitabilmente precario, tra sfera pubblica e sfera privata, nel tentativo di dare attuazione ai principi di libertà, di responsabilità e di sussidiarietà.

La costante ricerca di tale equilibrio potrà rappresentare così la cifra riformatrice di un approccio al governo del Paese che non sacrifica la razionalità economica alla ricerca del consenso e non umilia il riconoscimento dei diritti fondamentali sull’altare tecnocratico di un rigore fine a se stesso. Laddove, al richiamo alla razionalità economica, nell’ambito delle dinamiche istituzionali, non consegue l’indebolimento della sovranità popolare bensì – in nome della rule of law, impedire l’arbitrio dell’azione di governo incatenando il Leviatano – l’esigenza di qualificare la nozione di sovranità con riferimento sia alla sua proiezione all’interno dei confini nazionali che al di fuori.

Si tratta di una visione sussidiaria della sovranità, strutturata e poliarchica, ispirata ai principi del “buon governo”, per effetto della quale la ricerca dell’efficienza dell’intervento pubblico significa innanzitutto appropriatezza dei mezzi e capacità di assumere decisioni responsabili sulla base di trasparenti operazioni di bilanciamento tra diritti e doveri costituzionali, tenendo conto anche degli interessi delle future generazioni.

Per cogliere le opportunità del Next Generation EU serviranno altresì riforme strutturali in grado di garantire l’allineamento tra il nostro ordine giuridico-politico e quello giuridico-economico europeo, perché, come ha affermato lo stesso Draghi, non c’è Europa senza Italia, e fuori dall’Europa c’è poca Italia. È questa la direzione della sostenibilità del debito pubblico nella prospettiva dell’economia sociale di mercato, invocata dallo stesso Draghi e da sempre al cuore della Dottrina sociale della Chiesa. Sostenibilità del debito ed economia sociale di mercato da intendersi come elementi centrali della nostra struttura costituzionale, sulla scia di due padri della Repubblica: Luigi Sturzo e Luigi Einaudi. È solo su questo terreno che potrà avviarsi quel necessario processo di riallineamento competitivo in grado di creare le condizioni per uno sviluppo che sia umano ovvero integrale e, per tale ragione, pienamente economico. 

Power and Democracy. È on-line la nuova call for papers

Call for Papers n. 3 – 1/2021 – La democrazia tra fiducia e delegittimazione

Una delle inaspettate novità politiche del Terzo millennio è la crescente messa in questione della democrazia come strumento di prosperità civile e come regime atto a garantire non solo la pace sociale ma anche la garanzia e la redistribuzione equa di diritti e doveri nella comunità politica. D’altronde, le stesse istituzioni democratiche sono al centro di una dinamica di delegittimazione che ha avuto una preoccupante escalation nei recenti eventi di Capitol Hill.
Negli ultimi anni non sono mancate interpretazioni, sia di natura descrittiva che di tono normativo, le quali aggettivando in diversi modi il fenomeno democratico hanno spesso tentato (o sperato) di circoscriverne la portata, di ridurne la complessità semantica o semplicemente di demistificarne gli afflati più utopistici. Allo stesso modo, anche su incoraggiamento di comunità epistemiche molto determinate, a livello continentale europeo come al di là dell’Atlantico, sono stati avviati dei programmi di ricerca di storia del pensiero politico, di filosofia politica, di teoria costituzionale e di diritto pubblico, oltre che sugli indicatori empirici utili a misurare la “qualità democratica”.

La sezione monografica del terzo numero di Power and Democracy è disposta ad accogliere contributi ricostruttivi di questo dibattito, capaci di metterne in luce le potenzialità e i punti critici. Inoltre, saranno accolti anche contributi volti a individuare antecedenti storici dei vari modelli di democrazia, specialmente quelli elaborati nelle stagioni di più veemente opposizione intellettuale nei confronti delle premesse e delle promesse democratiche.

Modalità di partecipazione
I testi devono essere originali, ossia non pubblicati altrove, e non devono superare i 40.000 caratteri di lunghezza (spazi, note e riferimenti bibliografici inclusi).
I contributi proposti vanno inviati al seguente indirizzo: secondo le norme redazionali indicate cliccando su questo link 

Pubblicazione call: 22 febbraio 2021
Scadenza invio saggi: 10 maggio 2021
Invio degli esiti delle valutazioni dei revisori anonimi: 7 giugno 2021
Restituzione degli articoli dopo eventuali correzioni richieste: 21 giugno 2021
Pubblicazione n. 3: 19 luglio 2021

ISSN 2724-0177 | La Rivista è registrata presso il Tribunale di Milano (Aut. n. 1901 del 19/10/2020, Reg. Stampa n. 136).

The Gordian knot of public decision-making processes in the management of the EU Recovery Fund

by Fabio G. Angelini (Uninettuno) – Flavio Felice (Università del Molise), Il Sole 24 Ore 9 febbraio 2021

As recently highlighted by the Financial Times, the key point in the use of EU Recovery Fund resources by Italy, on which the Mario Draghi government will have to mark a clear discontinuity with the past, is represented by this. “Italy’s structural incapacity to spend money, which is related to the public sector’s ability to make decisions, pursue transparent processes, and undertake auditing,” to use the words of Lucrezia Reichlin. The correct use of the available resources – the so-called “good debt” in Draghi’s words – will depend on the degree of efficiency in the decision-making processes that, both upstream and downstream, will determine the relative choices concerning employment of these funds. It will be precisely on this terrain that the exercise of “subsidiary sovereignty” or “structured sovereignty,” as it may be called, for Italy will be played out.

Tackling the health, social and economic emergency will require the adoption of precise choices of public intervention. Therefore, decision-making processes that will have to be able to lead to results consistent with the European legal-economic order, limited in time, inspired by the logic of subsidiarity and aimed not at occupying the spaces belonging to civil society, but rather at supporting its initiative in an inclusive and not extractive logic. As a result of this, the allocation of the benefits of public intervention can be object of a widespread social benefit, rather than political rent. This is a precondition for the recovery and resilience of our economic system and, ultimately, for the sustainability over time of our model of protection of fundamental human rights.

We believe that the conformity of the choices of public intervention to the European legal-economic order marks an absolute novelty with respect to other seasons of Italian public intervention. Since these choices are the outcome of political dynamics and administrative action, to ensure conformity, it is necessary to be able to count on a coherent legal-political order. The functioning of such an order – rules for the game and rules of the game – should promote the adoption of cooperative behavior capable of leading – indirectly – towards satisfactory social outcomes: the interaction of the various actors who confront each other in the public sphere, political parties, bureaucrats, voters, stakeholders, etc.

The efficiency of decision-making processes is an essential condition for an allocation of resources. This works to support the protection of fundamental human rights and an expansion of overall social welfare, although we have to record how this awareness is still not very mature, especially at the political level. The next executive will have the task of supporting a similar process of maturation.

Continuing to postpone the problem of the allocative efficiency of public decision-making processes – deluding oneself that they can be eliminated simply as a result of a greater possibility of resorting to public spending – risks, on the other hand, aggravating the problem of the financial sustainability of our guarantee paradigm and its compatibility with an economic system. Once the emergency has passed, this risks degenerating towards forms of greater dependence on the public sector. This would lead to an increase in the stock of debt and a reduced ability to resort to automatic stabilizers. It would be an ominous outcome, having to reckon with a blocked-up society, incapable of triggering the processes of social mobility typical of liberal democracies: “Sombart’s and Schumpeter’s “creative destruction” or “Pareto’s “circulation of elites,” the efficient cause of the quality of public decision-making processes, according to the Acemoglu and Robinson theory of “inclusive institutions.”

Therefore, even before asking which interventions should be included in the Recovery Plan, there is a question of rethinking the rules of the decision-making processes themselves. They are necessary conditions for public intervention to respond simultaneously to the needs of equity, expressed by the constitutional paradigm of guarantees, and of efficiency, without which the very effectiveness of fundamental rights could be seriously jeopardized. They are necessary not only in terms of financial sustainability, but also in terms of the overall stability of the relationship linking rights to constitutional duties.